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中心镇扩权改革—基于余姚市泗门镇的研究
时间:2013-04-30 10:42:22 
 

中心镇扩权改革——基于余姚市泗门镇的研究

余姚市编委办

 

 

余姚市泗门镇是全国经济发达镇行政管理体制改革25个试点镇之一,同时,也是浙江省首批省级中心镇、省小城市培育试点镇和首批宁波市卫星城市试点单位。为了深化中心镇的体制改革,余姚市紧紧抓住国家、浙江省、宁波市基层行政管理体制改革的机遇,先后通过加快政府职能转变、拓展城镇发展空间、加大财政支持力度、扩大行政管理权限等方式,积极探索扩权改革的方式和途径,进一步推动泗门镇经济社会的发展,积极向小城市转变。随着余姚市泗门镇扩权改革的深入,诸如:下放权限不能有效运用,派驻机构增加导致改革成本增加,市镇之间出现利益冲突,管理体制出现“双重领导”等问题也逐步显现。因此,如何深化中心镇改革发展,破解扩权改革引起的有关问题成了当前亟需解决的一个新课题。

一、研究背景

乡镇政府改革作为基层行政管理体制改革,一直以来是行政改革的前沿、重点和关键。党的十七届二中、三中全会分别通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》2个重要文件,分别提出了“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设”和“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的目标要求。

2007 4月,浙江省进一步出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》,对141 个试点中心镇的行政管理体制进行大幅度的改革,按照“依法下放、能放就放”的原则,赋予中心镇部分县级经济社会管理权限,放权内容则包括建立和完善中心镇的财政体制、财政投入与投融资体制、城镇规划与建设用地权、扩大经济社会管理权限、户籍制度改革等10 项权力,泗门镇做为首批省级中心镇,扩权改革得到了全面推开。

 

20094月,宁波市委、市政府提出发展卫星城市战略,先后出台了《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》、《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》等政策,明确余姚泗门镇、慈溪观海卫镇、奉化溪口镇、宁海西店镇、象山石浦镇、鄞州集士港镇、江北慈城镇7个中心镇 作为发展卫星城市试点镇,力争通过5年左右的试点,将以上7个中心镇发展成人口集中、产业集群、资源集约、社会和谐、生态文明、各具特色、充满活力、服务优质的现代化宜居宜业小城市。

 

20104月,经中央编委批准,中央编办会同中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》,在全国13个省份选择25个经济发达镇进行试点,浙江省义乌市佛堂镇和余姚市泗门镇被列为试点镇。同年10月、12月,浙江省委、省政府着眼新型城市化、城乡一体化发展的新趋势,积极破解现行管理体制等因素对中心镇发展的制约,进一步出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》和《关于开展小城市培育试点的通知》,明确提出到2015年将全省200个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体,成为经济特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的县域中心或副中心的目标,真正推动了余姚市泗门镇由“镇”到“城”的跨越。

二、取得成效

泗门镇地处宁绍平原中部,位于姚西北的中心,濒临杭州湾,是一座悠久历史和现代文明交相辉映的中心城镇,有“名邦之源”、“阁老故里”之美誉。全镇总面积66.3平方公里,辖16个行政村、4个社区,常住人口超10万人。“强镇扩权”实施后,余姚市泗门镇的经济社会取得了长足的发展,先后获得了全国文明镇、国家卫生镇、全国优秀乡镇、全国环境优美乡镇等十多个国家级荣誉称号。

2011年,泗门镇实现地区生产总值60.0亿元,同比增长13.0%,财政总收入8.6亿元,同比增长20.3%,其中财政一般预算收入5.8亿元,同比增长26.1%,农民人均纯收入20885元,同比增长12.3%

2011年,泗门镇完成规模以上工业产值116.5亿元,销售109.0亿元,利润5.04亿元,分别同比增长26.6%16.6%19.0%,。

2011年,泗门镇完成固定资产投资20.5亿元,同比增长44.1%,其中,工业投资12.5亿元,同比增长25.0%,商贸投资2.2亿元,同比增长30.8%,基础设施投资5.8亿元,同比增长128.0%。工业转型项目带动明显,441000万以上工业性投资项目,已开工建设39个,其中竣工投产18个,总投资1.5亿元的年产3000万只太阳能LED照明灯生产项目和总投资1.4亿元的年产5万吨再生环保高精度铜材深加工(二期)项目开工建设。

 

三、具体实践

(一)转变政府职能,创新管理和服务机制

一是下放管理权限。按照“充分放权,依法下放、权责统一”的原则,法律法规无禁止委托的,由市政府及其主管部门委托镇政府行使批准和管理权;法律法规禁止委托的,由主管部门通过延伸机构行使批准和管理权,并以派出机构主要负责人兼任派出部门副职等形式落实派出机构的权力。

二是落实行使权限的保障和责任。民政、人力社保、住建、环保、卫生、质监等部门将相关管理权限和职能委托或下放给泗门镇时,各指派2名执法人员下派交流到泗门镇行政执法局工作,并接受泗门镇的统一管理,发改、食药监、旅游等部门指定专人联系泗门镇行政执法工作,如遇泗门镇组织联合执法行动或其他应急需要,服从泗门镇的统一指挥;实行人员派驻和全权委托的部门,与泗门镇签订书面委托协议,明确委托范围、委托权限及法律依据、委托责任和委托期限,同时,为泗门镇提供充分履行职能所必需的公文、印章、技术等保障。

三是加强保障配套服务。按规划优先安排建设泗门镇的内外重大公用设施,完善水网、路网、电网、供气网、河道网络、垃圾处理网、公交网等基础设施体系,推进电信网、广播电视网和互联网“三网合一”,提升教育、文化、卫生等社会事业均衡发展水平。对落户泗门镇的重大项目,符合条件的,优先申报省、宁波市重点工程。

(二)理顺职责关系,创新行政管理体制

一是规范镇办事机构设置,优化配置机构职责。将办事机构优化为7:党政综合办公室(挂统计调查中心牌子)、经济发展办公室、农业农村办公室(挂农村经营管理站牌子)、社会事务管理办公室(挂人口和计划生育办公室牌子)、城建城管办公室(房屋征收补偿办公室)、社会综合治理办公室(挂市司法局泗门镇司法所、外来务工人员服务与管理办公室牌子)、财政局。积极落实新的财政体制机制,组建了余姚市泗门金库,实现了一级政府一级财政。同时,为强化对下放权力的监督制约,设立了法制办公室与党政综合办公室合署办公。

 

二是科学设置事业单位。根据工作的实际情况和社会事业发展的需要,单独设置4个全民事业单位,即:农业技术服务中心、经济发展服务中心(挂人才工作服务站牌子)、社会事务服务中心(劳动和社会保障综合服务中心,挂计划生育服务站、文化站牌子)、安全生产监督管理所。

 

三是强化完善派驻机构。建立了余姚市行政审批管理办公室泗门分中心,根据法定职能与受委托履行辖区内的审批服务、证照办理、信息咨询等审批便民服务;建设工程招投标、政府采购、国有资产产权交易、农村集体资产经营权转让,目前,具体运作的委托授权共计234项。同时,延伸市级管理权限,实现管理前移,强化公安、国土、国税、地税、工商、法庭、交警、质监、广播电视、卫生监督、房屋管理等派出机构,在辖区内依法行使有关职能。为统筹承接下放的权限,设置了城管、规划等分局和环保所,分别为市城管执法局、市规划局、市环保局的派出机构,统一行使市级规划实施权、项目审批权。

四是探索综合执法体制。201112月,根据《余姚市人民政府关于扩大泗门卫星城市执法权限的实施意见》(余政发[2011]88号)文件精神,泗门镇组建了事业性质的行政执法局,通过内部整合执法、人员派驻执法、全权委托执法、专人联系执法四种形式,将法律、法规、规章已赋予泗门镇政府的行政执法权或有关部门已通过授权、委托方式下放的执法管理权限统一归并到行政执法局,同时,泗门镇各办、所等内设机构和派驻机构的执法人员统一纳入到行政执法机构,其编制性质和人员身份保持不变,由泗门镇政府负责日常的管理工作。

同时,建立了联席会议、告知回复等工作机制。

五是实行公共服务外包。对泗门镇公共服务类的具体事务,如市容保洁、市政设施养护、基层公共文化、居家养老、法律援助、劳动技能培训、咨询研究、统计等,能够通过购买服务实现的,实行服务外包。

(三)加强人才队伍,创新人事制度

一是合理核定人员编制。泗门镇核定行政编制61名,事业编制81名,同时,明确随经济的发展、社会事业的需要,通过调剂适当增加行政、事业编制,适当增加编外用工控制数;核定党政领导班子职数11名;内设机构一般设正职1名、副职2名;人员较多、工作任务较重的内设机构适当增配副职;独立设置的下属事业单位一般设正、副职各1名,人员较多、工作任务重的适当增配副职。

二是加强干部配备。为加强镇党委政府的统筹、协调能力,党政主要领导实行高配。派驻机构主要负责人按市委管理领导干部配备的,听取泗门镇党委意见后,按规定条件和程序任免;其余主要负责人由镇党委为主组织考察,按法定程序任免;派出机构驻泗门镇的工作人员的日常管理、评议考核、投诉处理、工作协调、办公场所等实行条块结合以泗门镇为主的管理模式。同时,为加强与派出机构进行工作对接联系,泗门镇还建立了党政班子联系部门制度和派驻部门工作例会制,并成立了经济组和民生组。

三是优化人才队伍。积极优化干部队伍结构,注重内部培养和外部引进相结合,着力实施双向挂职工作机制,明确市级部门要将城市规划、开发建设、国土、财政、综合执法等管理类专业干部交流到镇挂职。在核定的事业编制限额内,镇可自主招聘事业编制人员;按照编外用工聘用的有关规定,可自主实施编外紧缺专业人才聘用工作,并明确相应的待遇。注重正确用人导向和干事创业导向,泗门镇机关干部不受行政、事业编制身份限制,均实行“竞争上岗、双向选举、能上能下、统一使用”。

四是加强教育培训。将镇领导班子成员的教育培训纳入全市干部队伍教育培训总体计划,通过举办专题培训班等形式,提高班子成员的素质。同时,依托“汝湖讲坛”学习平台,加大对镇工作人员的培训教育力度,进一步增强政治理论、市场经济知识、业务技能、行政执法方面的培训学习和实践锻炼,规范行政行为,深化绩效对帐,优化办事流程,增强服务意识,切实提高行政效能。

(四)加大要素支持,创新制度保障

一是加大财力扶持。出台了《余姚市人民政府关于调整泗门镇财政体制的意见(试行)》(余政办发[2010]105号)文件,规定扩大泗门镇镇级收入范围,将泗门镇区域内能独立计算的市级收入列入镇级财政;调整收入基数,镇的财政新增部分全额留镇。按照宁波市政府《关于加强土地资源统筹规范土地储备出让管理工作的通知》规定,镇土地出让收入分成在扣除税费以后,全额返还出让成本和土地出让净收益。市级有关部门对专项资金的安排、国债资金申报,优先向镇倾斜。如表1所示,以2006年为对照参数,经过扩权改革,泗门镇的工农业总产值、财政收入和农民人均纯收入均翻了一番。

1 泗门镇改革前后财力变化

时间

工农业总产值(亿元)

财政收入(亿元)

农民人均纯收入(元)

2006

134.1

3.5

9735

2010

258.3

7.15

18598

 


二是扩大融资渠道。组建城镇开发投资公司,负责建设筹资、投资和资产经营等工作,承担城市重大基础实施项目建设。镇政府负债实行单列管理。加快发展多元化的金融服务体系,鼓励支持村镇银行、民营银行、小额贷款公司等新型金融机构在泗门镇的建立和发展,吸引商业银行、股份制银行设立相当于市级的分支机构。推进金融产品创新,鼓励金融机构开展小额贷款保证保险、小企业联保贷款、农村“两权一房”抵押等融资业务。鼓励民间资本参与基础设施和公共设施建设。

三是增加用地支持。在土地利用总体规划修编中,在建设用地规模等规划控制指标符合国家和省有关规定的前提下,进一步优化用地结构和空间布局。国土部门每年单独给予一定的建设用地计划指标。

四、存在问题与原因

(一)存在问题

余姚市泗门镇强镇扩权改革,是加快中心镇城镇化建设步伐,走新型城市化道路的重要举措,更是推动自身变革发展的内在需要。强镇扩权改革在泗门镇实施以来极大激发了泗门镇的发展活力,取得了显著成效,但在改革当中,也存在一些值得注意的问题,需要我们加以重视。

1、部分下放权限不能有效运用

强镇扩权改革推进后,泗门镇政府被赋予了相当于县(市)级经济社会管理权限234项,其社会管理的领域更为广阔,但是相当部分权限由于未经充分论证,乡镇政府没有相应的人才支持,导致不能完全了解和实际运用,以规划实施权为例,2005年,根据余姚市委、市政府《加快推进泗门镇全国小城镇发展改革试点工作的政策意见》,将规划部门村镇规划实施权委托泗门镇政府执行,但放权近6年来,村镇规划仍是一片空白,没有具体实施。究其原因,从泗门镇层面看,主要还是规划工作的专业性强,镇一级政府缺少相应的人才支持,而且城乡规划需要统筹发展,从而使泗门镇的村镇规划滞后于经济社会发展。从市级职能部门层面看,由于城市化的推进,主城区的城市规划任务越来越繁重,而村镇规划权已经委托下放给镇一级政府,市级职能部门便不愿再进行业务上的具体指导和实施。又如,土地规划利用权、环境保护管理权等,同样,由于镇级政府无力管,市级部门不愿管的问题导致下放的权限不能有效运用。因此,由于对下放给泗门镇的事权、财权、执法权是否适合?泗门镇政府一级能否理解、运用?市级职能部门下放的意愿强不强?下放后是否影响正常运作?等一系列问题没有充分进行调查论证,导致泗门镇出现了得到的权用不了的现象,使得扩权改革在权力的“给”与“接”之间存在衔接冲突。

2、权责难统一

在我国现行法律体系中,较多的管理权限都明确由县级以上人民政府主管部门负责行使,各级政府法定的权限不得下放。特别是行政许可法、行政处罚法的实施,对市县政府职能部门的行政执法权限进一步进行了明确,强镇扩权改革很难突破现有法律。从泗门镇的扩权改革的实践来看,通过委托的形式将行政执法权下放给泗门镇行政执法局行使,存在着实施主体和执法主体不一致的问题。

扩权改革后,泗门镇行政执法局正式运作,派出部门的执法权限进行了整合,管理模式也由原来的以“条”为主,转为“条块”结合,市级职能部门在行政执法权委托范围内进行指导和监督。但是受到法律法规的制约,行政执法局不具备执法主体资格,机构性质为事业单位,对外行使权力,仍要沿用市级职能部门的执法文书和印章,并以市级执法部门的名义作出相应处理,这就导致一旦引发诉讼,市级职能部门仍作为行政诉讼的被告,承担具体案件的行政应诉、复议答复、信访投诉处理等具体工作,同时,市级职能部门认为具体案件由泗门镇行政执法局行使行政执法权所引起的,要求泗门镇政府承担因诉讼、复议引起的相关费用及国家赔偿金支付。如此一来,大量以委托授权方式下放的权力,均面临“权责不统一”的尴尬,即行政执法权已委托给泗门镇政府,但引起行政诉讼后,市级职能部门仍作为被告;市级职能部门承担具体行政应诉等工作,但与应诉相关的费用却仍由泗门镇政府承担。另一方面,由于泗门镇行政执法局承担了大量的执法工作,但受到人员编制的限制及身份不统一等因素的影响,必须混岗使用,不可避免的导致执法质量的下降,从某种意义上说,这也是权责不统一的体现。

3、改革成本增加

中央新一轮乡镇机构改革明确要求“严格控制乡镇机构编制,进一步优化乡镇党政机构和事业站所设置,坚决守住机构编制和实有人员‘只减不增’这条底线”的要求,因此,为了使强镇扩权改革与乡镇机构改革保持一致性,泗门镇积极整合行政资源,在机构设置、下属事业单位设置上都力求精简,但是由于部分权限法律法规明确禁止下放,因此,只能通过延伸派驻机构的模式进行权力延伸,导致派驻机构数和派驻机构编制大幅增长。随着更多的事权和财权下放给泗门镇,且受法律法规的限制,越来越多的派驻机构将被设置在泗门镇,由于派驻机构的场地、办公经费需由泗门镇来保障,人员的日常管理由泗门镇负责,导致泗门镇的行政成本大大增加,改革的成本也就随之增加。

4、市镇之间出现利益冲突

泗门镇扩权改革主要是在浙江省委、省政府及宁波市委、市政府的政策引导下才正式实施起来的,在改革实施的进程中,绝大多数市直部门只是将本来由自己运用的权力通过授权或委托的途径下放给泗门镇,这种权力的单边下放或委托对于市直部门来说,主观上不是主动自愿的,而是在自上而下的扩权行政决策中被动进行的。因此,权力下放和利益重新分配的过程中,市镇之间产生利益冲突也是必然的。一方面,泗门镇政府希望事权不断下放的过程中,能随之下放与之对应的财权、人事权,从而能拥有更多管理事务的自主权;而另一方面,市直部门却希望只赋予泗门镇具体事务的处理权,但对于财权和人事权却仍想由自己掌控。如此,缘于利益考量和目标定位的不同,市镇之间产生了放、接权的错位,导致无法真正实现改革的目标。泗门镇扩权改革的同时,余姚市的其余3个省级中心镇,即马渚镇、陆埠镇、梁弄镇也相应的开展了扩权改革,然而由于中心镇收入增长部分全额留镇,造成余姚市市级财政收入相对减少,从而对经济实力偏弱乡镇支持的力度也相对降低, 影响了整个市域经济的协调发展,这也是利益出现冲突的一个表现。以2010年为例,2010年余姚市地方财政一般预算收入为44.04亿元,泗门镇、马渚镇、陆埠镇、梁弄镇等4个中心镇地方财政一般预算收入为11.2亿元,占全市比重为25.45%

5、管理体制出现“双重领导”

扩权改革使泗门镇在一些事务的办理上,获得部分县级经济社会管理权限,但部分权限也逐渐出现了脱离余姚市管理的局面,如主要领导的任免权、项目审批权等,泗门镇扩权后,政府间权力运行线路出现了“泗门镇一余姚市(县级市)”、“泗门镇一宁波市”的权力上行模式和“宁波市一泗门镇”、“余姚市(县级市)一泗门镇”的权力下行模式,与此同时,泗门镇在主要的一些事务的处理上依然按照“泗门镇—余姚市(县级市)—宁波市”的管理模式在进行运作。结果造成泗门镇在管理体制上出现了“双重领导”的局面,“双重领导”局面的出现,不可避免地改变了余姚市和泗门镇之间的行政管理体制,牵制了余姚市从全市总体布局上对泗门镇的规划和发展,一定程度上影响了泗门镇改革效果的提升。

(二)原因分析

1、法律因素

宪法明确规定,“依法治国,建设社会主义法治国家”,但是,现行法律、法规层面并没有明确可以通过推行强镇扩权改革,赋予中心镇县级经济社会管理权限的方式,强化乡镇政府。探究我国基层行政管理体制的实际运作模式,从中不难看出,我国基层的行政执法权基本上均规定以县一级政府及其职能部门为主体,乡镇政府的行政决策、执法权是缺失的,也就是说强镇扩权缺乏法理支撑。县级政府职能部门想让乡镇政府获得与本级同等的行政权限,唯有采取“授权”、“委托”两种途径。以行政法“授权—委托”理论分析,授权要求授权的组织为法律、法规所规定的组织,且依据为相关法律、法规,它包括了全国人大层面的立法、国务院及其部委的条例和规章、有地方立法权的人大及政府的条例和规章,但是它却不包含县级人民政府制定的规范性文件。因此,要真正让乡镇政府实现行政职权的获取和行使,就是要解决相关执法权以法律法规明确授权、委托的合法性问题,解决乡镇执法的主体资格的问题。如果单单依靠政府红头文件的政策赋权,必然会出现行政性分权的非法治性和随意性的弊病,这也是目前强镇扩权改革无法顺利推进的最根本原因。

从泗门镇委托行政执法权的行使上来看,市级职能部门通过与泗门镇政府 签订委托协议书将行政执法权下放给泗门镇,由泗门镇下属的行政执法局具体负责实施,但因为法律法规没有明确将行政执法权进行委托的行为是否合法,这使得泗门镇行政执法局不具备行政执法主体地位,由其负责实施的执法行为,因此也就无法得到法律支持,扩权的真实意图也就无法实现。

2行政分权因素

由于我国政府层级之间存在着压力型体制,而消除政府层级之间压力型体制的关键在于政府间分权体制改革.因此, 从我国目前自上而下进行的行政管理体制改革来看,尽管我国地方政府间的关系从总体上来看,是上级政府逐步向基层政府分权,不断赋予基层各级政府以发展自主权的趋势,但是,在这种向下分权的过程中,一般都是通过政策制定、文件出台等行政性分权方式进行的,如泗门镇的扩权改革,先后受到了中央编办等6部门印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》,浙江省政府《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》,浙江省政府法制办、省编委办《关于建立完善小城市培育试点镇和中心镇行政执法体制的指导意见》,宁波市委、市政府《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》、《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》等政策文件的影响。由此,可以看出,强镇扩权作为一种行政分权方式,更多的是自上而下的单方行政放权,具有非法治性、非制度性、非科学性,相对主观随意性的特点。而强镇扩权改革的最佳实现途径就是进行法治性分权,以宪法和法律为依据和手段,实现中心镇的职能、权限、地位、领导机制的合理界定和科学配置,并使之制度化、法律化。

3乡镇治理因素

J·S·密尔在《代议制政府》中指出,地方政府能够依据利益、专门的知识以及对地方的了解来管理地方事务,并使之比任何其他机构,特别是遥远的中央政府更可能提供有效公正的服务。作为政府治理,乡镇治理是最基层的政府治理区域,当前,我国乡镇治理制度建设与乡镇发展无法有效匹配的问题仍然存在,尤其在城镇化加速推进的大环境下,乡镇一级政府承担了更多的社会管理事务,但乡镇治理制度却没有及时制定,这使得乡镇自主治理权无法在制度上得到保障。就拿泗门镇扩权改革来说,虽然经过扩权改革,加大了泗门镇的主体性、自主性、创造性,但原有的利益格局也被打破了,市政府本级和各职能部门的部分利益遭受了损失,形成了市镇之间的利益冲突,这就使得市级职能部门主观上不愿下放权力,从而导致部分下放权限不能有效运用等问题,这就是为什么扩权后,“权在部门,事在基层”、“看得见的管不了,管得了的看不见”的现象仍然存在的原因。同时,从泗门镇扩权后的管理体制看,由于宁波市政府对泗门镇政府部分事权上的直接管辖,而泗门镇由于治理制度的缺失,使得不得不面临双重领导的处境。

4、人为因素

强镇扩权改革在具体执行和推进过程中,都离不开各方主体的参与,包括上级政府的领导和工作人员、派驻机构的领导和工作人员、镇政府的领导和工作人员。各方人员在强镇扩权改革基于工作岗位、学历、能力等自身素质的不同,对强镇扩权改革的理解也不一样。这就导致市级职能部门该放的权不放,部分专业性较强的权限下放后,又不能进行有效的专门业务指导培训;同样,这也导致中心镇在扩权改革后,相关人员依法执法意识不强,对相关执法权限、程序、范围了解不深,造成执法水平低下、执法存在偏差等问题,致使扩权效应大打折扣。以泗门镇行政执法局为例,由于执法人员专业背景、工作岗位、工作能力都不尽相同,且混岗使用,导致执法效果并不理想。

五、对策建议

从泗门镇扩权改革的具体实践看,扩权改革在推进新型城市化、建设社会主义新农村、促进城乡一体化发展中发挥了重要作用,有效地增强了镇政府作为一级政府的独立性,优化了制度环境的发展。但从行政管理体制改革的取向看,扩权改革对市镇经济社会管理权限的调整,具有明显的局限性、过渡性。因此,强镇扩权改革要实现纵深推进,必须走法治性分权的道路,从转变理念入手,加强法律支撑、组织保障、职能定位、绩效考核、人才培养,真正实现中心镇从经济强镇到小城市的转变。

(一)加强法律支撑,推进扩权向法治性分权转变

由于强镇扩权改革其实质是政府间纵向的行政性分权,因而必然存在行政性分权所具有的随意性、非法治性和不科学性,这就使得扩权改革政策在落实上受到限制,政策的执行力大打折扣,特别是诸如市直部门通过委托途径进行的扩权模式将导致中心镇执法主体资格的缺失。因而,在强镇扩权的过程中,要确保扩权改革的合法性,尤其要注意放权的法律依据、内容和方式方法,要加快启动立法程序,修改相关法律、法规、规章,在法律层面确保向中心镇下放部分县(市)级经济社会管理的权限是合法的,特别是要尽快修改完善影响中心镇发展和对扩权改革具有禁锢作用的法律法规。同时,由于上法大于下法、后法优于先法、特殊法优于一般法 的法律原则,在法律层面保障扩权的最优途径是修改国家层面的相关法律、法规,退而求其次,可以在国家法律法规的框架内,通过省级人大制定地方性法规、省政府制定政府规章的途径,为授权提供必要的法律依据。具体对于泗门镇来说,由于宁波市是经国务院批准的较大的市,人大可以制定地方性法规,政府可以制定政府规章,因此,可制定相关法律法规,为强镇扩权改革中的权力下放提供法律上的保障。

(二)加强组织保障,推进政府间协同机制

强镇扩权改革涉及面广、综合性强, 不仅市镇政府之间需要建立纵向的联动机制, 而且部门间也需要建立横向的协作体系。强镇扩权改革作为基层政府行政管理体制改革的尝试,虽然通过授权、委托、延伸机构等形式,下放给中心镇多方面的管理权、执法权,但相关权限如何有效下放?下放程度如何?等问题仍然是改革的关键。作为乡镇机构改革的创新,强镇扩权改革必须建立省、市、县、镇四级政府在纵向上的联动机制;同时,各级政府的职能部门要立足各自职责,加强协调配合。具体而言,一是强化政策协调机制。要立足强镇扩权改革的现有的成效,进一步深入研究改革的创新点、突破点,对扶持中心镇的相关政策,要按照普惠制的原则,加强政策资源整合,及时出台相关配套政策,确保政策面上引导中心镇做强做大。二是合理摆正中心镇的位置。在中心镇加速发展的同时,要理顺省、市、县(市)、镇四级地方政府的关系,要确保既“强”了中心镇,又使中心镇与省辖市、周边镇之间能协调发展,要树立城市群的概念,可以使中心镇成为省辖市等大中城市的卫星城,也可以充分发挥中心镇的辐射带动作用,与周边乡镇组团发展。三是启动各级政府的机构改革。随着强镇扩权改革的进一步推开,县镇关系需进一步理顺,县(市)级政府职能部门也需要进行相应的改革,以理顺职能,适应大部制以及工作量的增加、减少,改革的内容涉及部门机构设置、主要职责、人员编制、协调机制等诸多因素。

就具体的协同机制而言,纵向上,由省、省辖市、县(市)政府和中心镇有关部门、人员定期举行工作通报和协调议事会议,由下而上反馈扩权改革存在问题和改进思路,自上而下进行扩权改革相关政策的修改完善,并出台相关配套政策,保证强镇扩权的理论与实践的结合,及时将中心镇改革发展中的问题解决在萌芽状态;横向上,由县(市)级职能部门、派出机构、中心镇相关部门、人员建立联席会议制度、告知回复制度和执法协助制度,通过加强协调、通力配合、形成合力,切实解决县(市)政府与中心镇政府之间的利益冲突。

(三)加强理念转变,推进政府治理转型

强镇扩权改革的最终目是要加强中心镇政府的治理,提高中心镇在提供公共物品和公共服务方面的能力, 促进中心镇的整体发展。因此,必须以建设公共服务型政府的理念为指导, 按照镇级政府的公共服务职能得到强化、镇级政府建设发展职能进一步规范,镇级政府的治理加快转型的目标和要求,促进中心镇政府从管理型向公共服务型转变。首先,要加大中介机构的发展力度, 切实将政府职能中辅助性、服务性的事务转交给中介机构来履行, 真正缓解镇级政府在行政管理上的压力。要在发展中介机构的同时,积极引入竞争机制, 促进镇级政府与中介机构等社会组织的竞争与合作, 提高政府绩效和服务水平。其次,要在政府服务观念上要进一步强化, 加快公共服务型政府建设。公共服务型政府是民主政府、便民政府、透明政府,它是在公民本位、社会本位的理念指导下,通过法定程序, 按照公民的意志组建,同时,它以公民服务为宗旨, 实现着服务职能并承担着服务责任。因此, 在中心镇扩权改革进程中,必须积极转变政府行政理念, 坚持以公共服务理念为指导。第三,在公共服务职能上要进一步加强, 即政府提供公共物品和服务职能。在公共服务的方式上,好多事情要靠社会中介机构做,不要政府直接做,中心镇政府不能一手包办公共服务,应该尽可能的让社会力量参与提供公共服务;中心镇政府应该通过市场和社会“购买”部分公共服务,而不是直接提供所有的公共服务。以泗门镇为例,虽然泗门镇实行了服务外包向社会“购买”了部分公共服务,但是在内容上可以更宽泛一点,形式可以多样化一点。

(四)加强职能定位,推进机构编制的法制化

强镇扩权必须要防止机构编制的膨胀和机构规格的提升。要进一步对中心镇的职能进行定位,从管理农村转到管理城市上来,并根据职能需要,从规范机构设置入手,对乡镇政府的办事机构、市级部门的派驻机构进一步进行规范。按照转变职能、精简高效、条块关系顺畅、着眼长远的原则与要求,积极探索乡镇机构大部门制改革,加大办事机构和派驻机构的优化力度,加快撤并职能相近、权责重叠部门,拓展体制机制创新。建立健全公共事务行政决策、行政执行与行政监督既相互分离又相互制约的运行机制,同时改进公共事务管理方式,推动中心镇政府高效协调运转,真正实现扩权改革的目标。要积极撤并职能弱化或业务相通的机构和部门。要打破行政区划的界限,在纵向上,按实际需要设立相应的专业性管理机构和部门;横向上,要把单一的派驻机构转变为管片的派驻机构,提高派驻机构的行政效率。同时,要加强机构编制的法制化建设,把强镇扩权改革涉及机构编制的内容纳入法制化轨道,特别是市级职能部门设在中心镇的派驻机构,其机构、人员编制必须依法管理。

(五)加强绩效考核,推进考核制度转变

当前,我国对政府官员的政绩考核制度仍是单纯强调经济增长和财政收入增长,而强镇扩权改革对中心镇政府官员要切实转变传统的考核模式,要把绩效考核的重点放在城镇百姓的满意度、拥护度上面,把履行职能与解决社会突出问题做为考核的重点,考核的指标放在人均收入增长、生态环境治理、社会治安环境以及科、教、文、卫事业的发展等方面。同时,中心镇政府的管理要切实向社会公共事务的管理转变。

(六)加强人才培养,做好人才引进工作

强镇扩权改革要积极通过人才引进、人才培训、人才管理来提升政府行政效能,从而保证改革快速和有效的推进。首先,做好人才培训工作,为提升中心镇政策执行效果,必须进一步加强放权部门的人员和中心镇党政干部以及行政执法人员专业知识的培训,建立执法人员轮训制度。培训内容要涉及扩权改革的意义、政策、具体措施,特别是扩权改革具体实施人员要突出专业知识与工作业务及程序,实现通过培训达到人才有保障、有储备。其次,要做好人才引进工作,要大力引进具有较高综合素质的复合型人才, 特别是城市规划、土地资源管理、法律等方面的专业技术人才,充分发挥他们在中心镇建设中的作用。最后,要做好人才管理工作,要加强管理制度、管理手段建设,使相关人才能够依法用权、因才用权、为民用权,真正实现扩权的意图。


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