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培育发展中介机构 提质提速基本建设项目的实践与思考
时间:2014-04-15 10:51:56 
 

培育发展中介机构  提质提速基本建设项目的实践与思考

余姚市编委办

 

 

 

社会中介机构是介于政府、企业、社会团体及其个人相互之间的从事协调、评价、联系等专业性服务活动的社会组织,是沟通政府、社会、企业、个人之间的桥梁和纽带,是保证市场经济平稳高效运转的支持系统之一。我国自80年代未提出转变政府职能以来,经过20多年的行政管理体制改革探索,政府通过统筹推动行业体制改革,将协调性职责、服务性职责、技术辅助性职责交给社会中介机构,发挥社会中介机构服务社会的功能,从而使社会中介机构的地位和作用日益凸现。结合余姚市实际来说,近年来,政府一方面通过与承担中介服务职能的事业单位脱钩,另一方面通过舆论引导、政策鼓励等手段,将一些原由政府部门承担的认证认可、检验检测、评价评估等技术服务职能逐步交给了社会组织承担,培育了一大批社会中介机构。其中,有一部分社会中介机构承担了基本建设项目实施中的勘察设计、招标代理及工程监理、检测、审计等技术服务工作,为顺利实施基本建设项目,确保工程质量发挥了重要作用。但随着行政审批制度改革的进一步深化,涉及基本建设项目中介机构(以下简称涉建项目中介机构)发展不快、竞争不充分、运作不规范、体制机制不顺畅、监管效果不理想等问题也逐渐显现,亟待进一步予以培育发展和规范提升,从而进一步促进基本建设项目的提质提速。
一、培育发展涉建项目中介机构的主要做法
近年来,各地政府相继出台政策,对涉建项目中介机构进行重点培育,并取得了一定的成效。以余姚市为例,在2011年,该市就出台了《进一步加强中介机构培育引进和规范发展的若干意见》(余政办[2011]8号),为涉建项目中介机构的发展扫除了制度障碍。同时,随着经济社会发展环境的进一步优化,该市通过采取降低门槛、积极引进、经济激励等措施,进一步加大涉建项目中介机构培育力度。据相关统计资料显示,截至2013年上半年,该市共有涉建项目中介机构127家,其中:事业单位3家、国有独资公司1家、企业123家(余姚本地企业22家,在姚驻有办事处或分公司的余姚市外企业47家,办理了进姚备案手续的余姚市外企业54家),覆盖了工程勘察设计、招标代理、土地评估、环境影响评价、工程检测、工程审计等十大类涉及基本建设项目的技术服务领域,基本形成了主体多元化、业务多样化、市场开放化的竞争格局。其主要做法是:
(一)放宽准入条件。该市早在2000年初就率先将承担中介服务职能的事业单位与政府部门脱钩培育为社会中介机构。在此基础上,按照“非禁即入、不适则调”的原则,积极放宽市场准入条件和领域,除国家明令禁止的行业以外,允许各类投资主体进入基本建设项目的所有中介服务领域,着力打破行政区划、行业和部门垄断,消除行政进入障碍。同时,加快转变政府职能,能通过市场竞争提供的服务,政府部门逐步把有关职能剥离并移交给中介机构承担,不断扩大中介机构的业务范围。
(二)鼓励做强做优。一是积极引进和培育涉建项目中介机构。该市规定,涉及基本建设项目每个行业的中介机构原则上应培育达到5家以上,并列入市级部门年度目标考核内容,同时对从余姚市外引进且符合有关条件的涉建项目中介机构进行经济奖励和补助。二是鼓励涉建项目中介机构实行跨地域和跨行业的联合、兼并、重组,实现集团化、网络化、规模化经营。着力推进中介服务业集聚发展中心建设,按涉建项目中介机构入驻率、注册资金规模、税收效益等运行情况,给予一定的奖励。三是提升中介机构服务质量。通过加强涉建项目中介机构的资质审核,强化涉建项目中介机构执业人员的资格审核,建立健全涉建项目中介机构执业报告的抽查审核机制,以及严格涉建项目中介机构委托服务合同的执行等措施,不断提升涉建项目中介机构的服务质量。
(三)实施规范管理。该市出台了《余姚市基本建设项目中介机构监督管理办法(试行)》等5个文件,建立健全了行业行政主管部门考核、资格准入、退出机制、信用等级评价、执业规范、流程管理、行业协会自律等一系列管理制度。此外,还成立了市级议事协调机构,即基本建设项目中介机构监督管理办公室,统筹协调相关监督管理工作,初步形成了“市级统筹协调、部门齐抓共管、行业协会自律”的监管体系。
二、培育发展涉建项目中介机构面临的主要问题
通过调研发现,当前该市涉建项目中介机构在发展过程中面临着一些亟待解决的问题,归纳起来,主要有三个方面:
(一)运作不够规范。涉建项目中介机构在具体运作过程中,还存在许多不规范的地方,主要体现在办件效率、服务质量、收费行为等方面。一是办件效率仍待提升。据统计,2012年该市涉建项目中介机构共办理服务事项5703件,平均每件办理时间9.25天,而同期该市行政审批部门办理审批事项31502件,平均每件办理时间2.2天。两者相比,涉建项目中介机构平均办件时间明显长于行政审批部门。虽然涉建项目中介机构出具各类检测、评估等报告确实需要一定的时间,但与该市推行并联审批、模拟审批、联合会审等行政审批制度改革的成效相比,涉建项目中介机构的办件效率仍具有一定的提升空间。二是服务质量参差不齐。据调查,在该市设立的有独立法人资格、相关业务资质的涉建项目中介机构仅26家,一些名义上的余姚市外涉建项目中介机构的分支机构,实际上大多是依靠挂靠、借用资质等方式来开展有关技术服务,技术力量薄弱,编制的有关项目建设文件与规范要求差距较大,需多次整改的现象比较普遍,影响了基本建设项目审批以及建设实施的进度。三是收费行为尚不规范。该市涉建项目中介机构在收费行为方面虽然执行政府指导价或行业标准,但通过调查发现,实际收费弹性较大。一些独家经营的服务项目收费标准高;一些竞争相对激烈的行业,收费标准协商余地较大;极个别涉建项目中介机构以帮助项目业主单位加快审批速度或提供便利为名,向项目业主单位收取“疏通费",甚至存在违规中介的现象。
 (二)体制不够顺畅。尽管该市在强化涉建项目中介机构培育和发展上做了大量工作,但由于体制机制不畅产生的一些制约性因素仍然比较突出。主要表现在三个方面:一是中介服务事项较繁杂。当前,政府职能转变尚未完全到位,与基本建设项目行政审批有关的中介前置条件仍然较多,程序仍然比较复杂,一些本可以通过事后监管能达到要求的事项,也设置为了行政审批的中介前置条件,诸如有关检验检测报告、评价评估报告等,导致基本建设项目需办理符合行政审批要求的各类中介服务事项过多过滥,既加重了项目业主单位的负担,又影响了基本建设项目实施的进度,更与政府职能转变的大趋势不相符合。二是中介机构公信力不足。一方面,当前该市有较高权威、较强实力、较大规模的涉建项目中介机构仍然十分缺乏,再加上部分涉建项目中介机构由原来的事业单位转制而来,仍与行业行政主管部门存在着千丝万缕的联系,难以客观公正地执业,很难真正履行好政府转移给市场和社会的职能。另一方面,基本建设项目中介服务领域的行业自律机制尚未真正建立。有的虽然建立了行业协会,但时间尚短,还难以发挥行业自律的作用,有的甚至异化为垄断执业的“保护伞”。如该市建筑工程测绘行业协会曾利用行业行政主管部门的影响力,要求当地开展建筑工程桩基检测业务的企业入会并缴纳会费,如不加入协会并缴费,企业出具的检测报告要在建筑工程质监部门获得备案就相对比较困难。上述两方面因素互相作用,影响了涉建项目中介机构公信力的提升。三是中介机构市场竞争不充分。由于部门利益、历史原因等,有些涉建项目中介机构借助行业行政主管部门影响力承揽业务的现象仍然存在。如某测绘企业余姚分公司负责人反映:在设备设施、技术力量等相差不大的情况下,项目业主单位委托该公司进行测绘,与委托本地原先与有关行业行政主管部门有隶属关系的中介机构测绘相比较,通过工程验收的难易程度还有明显区别。有些行业行政主管部门出于部门利益考虑,限制一些实力强、信誉好的外地中介机构进入本地,导致本地中介机构执业“一家独揽”的现象,市场竞争不够充分。
(三)监督不够有力。虽然,该市近年出台了针对行业行政主管部门和涉建项目中介机构的各项监督考核规定,但在实际操作过程中,由于没有成熟经验可循,如何提高监督检查以及考核评价的效用还有待加强。从对行业行政主管部门的考核方面来看,《余姚市基本建设项目中介机构行业行政主管部门考核办法》虽然规定了日常监管、执法检查、行业管理等15条考核细则,可操作性较强,但最终考核结果仅是在部门年度绩效考评得分中加减0.5分,与行业行政主管部门实际利益的相关度不大,难以从根本上督促行业行政主管部门重视对涉建项目中介机构的监管。从对涉建项目中介机构的考核评价和监督管理来看,由于法律法规相对还不够健全、不够统一,而涉建项目中介机构涉及的行业又很广,行业行政主管部门对其管理在一定程度上存在缺位现象,对涉建项目中介机构的管理手段不多,控制力不强,往往是事后管理为主,没有精力进行过程管理,致使有些违法违规行为往往等到事后才被发现。有的违法违规行为即使发现了,法律框架内的处罚力度偏轻,起不到震慑作用。
三、加快发展和规范提升涉建项目中介机构的对策建议
分析上述问题产生的原因,有的是历史遗留问题造成的,有的是改革不深入造成的,有的是部门顾及自身利益造成的,为此,建议从优化发展环境、强化规范管理、构建信用体系、健全监管制度等四方面入手,进一步加快发展和规范提升涉建项目中介机构,确保实现基本建设项目提质提速的目标。
   (一) 优化发展环境。一是加快政府职能转变。相关政府职能部门应增强大局意识,破除部门利益影响,切实与中介机构脱钩,实现机构分设、职能分离、人员和办公场所分开,切实将检验检测、认证认可、指标测绘等涉及基本建设项目的职能剥离;同时,应编制政府转移给涉建项目中介机构的职能目录,明确转移职能的部门、事项及方式,努力营造公平有序开放的市场竞争环境。二是切实拆除发展“门槛”。全面清理对中介机构市场准入的各类限制,鼓励实力强、信誉好,有规模、有品质的余姚市外涉建项目中介机构参与余姚市的基本建设项目有关服务业务,或在余姚市设立分支机构,提升涉建项目中介机构档次。如可借鉴绍兴等地的经验,在严审资质的基础上,开设行政审批“中介超市”,凡是经审核具备相关中介执业资质资格的,均可进驻政府统一设置的场地办公,接受项目业主单位的挑选和市场的检验。三是加大政策扶持力度。政府应站在地区产业转型升级的角度,从产业规划、品牌创建、税费征收等方面入手,出台各项扶持政策,进一步改善涉建项目中介机构创业环境,引导社会资本加大对中介服务业的投入,打造涉及基本建设项目中介服务行业发展新高地。
    (二)强化规范管理。一是完善执业资格审核管理制度。各行业行政主管部门应依法做好对涉建项目中介机构的资质审核管理,健全完善涉建项目中介机构专业资质认定制度,把好涉建项目中介机构准入关。同时,健全完善社会培训、行业考评与政府监督相结合的从业人员执业资格审核管理机制,做到持证上岗,对未取得执业资格的人员,一律不得从事涉及基本建设项目的有关服务业务。二是优化服务事项。结合行政审批制度改革,按照“能简则简、能并则并”的原则,对不适应基本建设项目提质提速要求的行政审批前置中介事项,能精简的就精简,能合并的就合并,对不影响安全质量和强制性规范指标的中介服务事项一律取消。如取消投资额3000万元以下基本建设项目的可行性研究报告编制等中介服务事项,改由交通、环保等行业组成的专家咨询评估委员会通过现场评估等方式完成相关行政审批前置事项。同时,优化涉及基本建设项目中介服务事项的办理流程,推行“并联办理”、“模拟办理”、“会商办理”等新模式,进一步缩短涉及基本建设项目中介服务事项的办理时间。三是规范行业服务行为。督促和指导涉建项目中介机构推行示范合同文本,促进中介机构规范运作,保护项目业主单位合法权益。行业行政主管部门应制作本行业内的涉建项目中介机构服务指南,将中介机构名称、经营地址、联系电话、执业资质、服务项目、收费依据、收费标准、承诺时限、操作流程和诚信等级等内容向社会公开。四是积极引导行业自律。各行业行政主管部门应积极制定行业协会发展规划,引导涉建项目中介机构组建行业协会,督促行业协会建立健全规范运作、诚信执业、公平竞争、优质服务、合理收费等行业管理制度,促进涉建项目中介机构向规模化、综合化方向发展。同时,加强对涉建项目中介机构从业人员的业务培训和执业道德教育,使涉建项目中介机构能更好地承接政府转移的职能。
    (三)建立信用体系。通过建立涉建项目中介机构信用管理制度,完善信用档案,形成以中介机构登记档案为基础、部门执法监管信息和中介机构经营信息为内容的涉建项目中介机构信用体系。具体包括:一是以工商信用信息库为基础的中介机构信用评价体系,对中介机构守法经营、缴费纳税、重合同守信用等动态情况进行记录并实施信用等级管理和绩效评价制度。二是以执法检查记录为基础的监管信息系统。将工商、规划、住建等行业行政主管部门关于涉建项目中介机构的执法检查信息资源整合到一个公开的信息平台上,并与涉建项目中介机构信用评价体系实现无缝对接,形成评价信息化、信息数据化、数据综合化的集成式、一体化涉建项目中介机构信用体系。同时,推进信用警示制度建设,便于有关部门和项目业主单位对涉建项目中介机构的失信或尚未构成违法但可能对国家、社会和项目业主单位造成侵害的行为,采取警示和防范措施。
(四)健全监管制度。一是切实发挥行业行政主管部门监管作用。行业行政主管部门应加强对中介机构的设立情况、服务质量、服务水平、执业行为等实施监督管理,经常性地评估涉建项目中介机构履行政府转移职能的情况并提出建议意见;同时,健全违法违规行为惩处机制,对涉建项目中介机构及其执业人员提供虚假信息、资料,出具虚假验资、检测、评估、审计报告等证明材料,采取欺诈、胁迫、贿赂、串通等非法手段损害委托人或他人利益,以回扣等不正当竞争手段承揽业务,强行或变相强行推销商品、提供服务等行为从严从重处罚,培育健康有序、良性发展的市场环境。二是积极搭建网上公示电子管理平台。采取将涉建项目中介机构“网上进驻”的办法,打通中介机构、业主单位、审批部门三方信息,建立互联互通、各职能部门关联的,集信用信息、服务承诺及行业行政主管部门对中介机构的管理考核等信息于一体的信息管理系统,并引进第三方评价和随机抽样调查机制,对涉建项目中介机构服务行为以及监管依据、过程及结果,进行整理归集,信息公开,全面共享,为全社会共同参与对涉建项目中介机构的监督提供信息基础。三是健全公众监督投诉机制。畅通投诉渠道,充分利用工程招投标网、来信来访、举报电话等及时收集有关各方对涉建项目中介机构服务质量、违法违规等方面的投诉信息。特别是对有多次投诉或服务对象评价较差的涉建项目中介机构,要通过诫勉谈话、公开曝光、执业警示、行业协会通报等方式督促其限期整改,对拒不整改或整改不力的及时查处,直至责令其退出基本建设项目中介服务市场,不断提高监管体系的有效性。

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