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推行权力清单制度背景下县级政府部门职责目录化管理的几点思考
时间:2015-04-27 12:36:15 
 

推行权力清单制度背景下县级政府部门职责目录化管理的几点思考

余姚市编委办

 

 

《中共中央关于全面深化改革的若干决定》提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。政府权力清单,其实质是政府部门行政权力事项的目录化,有利于实现政府权力运行的法治化、透明化、流程化,有利于对政府权力的有效监督和制约。2014年4月起,我省各市、县根据省政府的统一部署,陆续开展了清理部门职权推行权力清单制度工作,取得了一定的成效。但是,从政府职责体系化的视角来考察,行政权力只是政府职责体系中的一部分,仅清理政府部门行政权力,不能全面、准确、深入地了解县级政府部门职能配置总体情况,难以真正厘清县级政府职能边界,难以实现县级政府职能转变和机构编制资源的优化配置。因此,在推行权力清单基础之上,进一步实施县级政府部门职责的目录化管理,编制以“政务清单”为主要形式的县级政府部门职责目录不仅非常有必要,而且对构建“边界清晰、分工合理、运转高效”的县级政府职责体系,实现县级政府部门“事、责、财、人、利”相对统一具有重大意义。然而,目前这方面的调研成果还不多,本文试图从目录化管理的角度,借鉴权力清单编制过程中形成的相关理念、做法和经验,提出实施县级政府部门职责目录化管理的若干举措。
一、政府部门职责目录化管理概说
何谓政府部门职责目录化管理,目前还没有一个统一的概念。从实践角度出发,政府部门职责目录化管理是指政府部门参照目录管理的方法,将部门所承担的职责按照一定的标准逐条罗列,形成条目式职责明细表,并根据客观形势的变化进行动态调整的一种职责管理方法,其实质是政府部门职责的清单式呈现,其要义是“无授权不可为”,其目的是厘清政府部门职责边界,健全政府职责管理机制,完善政府部门职责管理体系,为政府行为的有效监督和政府自身改革奠定基础。政府部门职责目录化管理与其他管理方法相比,具有三方面优势,且是其他方式难以做到的。一是简洁。由于职责目录表中的各类要素都以较为简洁的语言表述,容易理解,便于政府部门和行政管理相对人对照执行;二是清晰。可以清晰地反映某个政府部门有多少职责;三是全面。可以较为全面地反映某个政府部门职责的构成情况,为评估政府部门履职情况提供客观、全面、详实的基础资料。
县级政府作为国家政权体系中的重要组成部分,其主要任务是贯彻执行国家法律法规以及上级党委、政府各项方针政策,其职责体现出监管类事项多、审批类事项少;执行性事务多、决策性事务少等特点。基于这些特点,县级政府承担了大量直接面对社会组织和基层群众的各种管理服务事务,而作为这些事权的主要实施主体,县级政府部门的职责也相应变得纷繁复杂,特别是随着简政放权的深入,各类原本由上级政府部门履行的职责事项不断下放,县级政府部门职责事项的多样性、复杂性进一步加剧,职责边界进一步扩张,清理难度进一步加大。如果没有一种科学的方法作支撑,县级政府部门职责体系的构建就无从谈起。鉴于目录化管理在众多职责管理方法中的特殊优势,在县级政府部门职责管理实践中,推行目录化管理具有三方面的重要作用:
(一)有利于推进政府自身改革通过推行职责目录化管理,可以把县级政府部门职责管理工作纳入制度化的轨道;同时,可以进一步明晰县级政府部门职责边界,为政府职能转变、推进简政放权创造条件。政府职能转变了,政府机构才能相应“瘦身”,机构编制资源才能得到优化配置,严控机构编制的要求才能得到较好落实,财政供养人员只减不增的目标才能得到有效实现,政府自身改革才能有坚实的基础。
    (二)有利于促进政府部门效能提升。政府部门职责目录化管理可以为检验政府效能和作风建设成果提供一把“尺子”,政府部门是否全面、正确地履职、用权,都可以用这把尺子去衡量。为此,通过编制政府部门职责目录,把“尺子”做好,把“刻度”标准确,把标准体系建起来,就可以真正做到县级政府部门职责配置有依据、职责运行有规范、履职监督有标准,更好地打造人民满意的政府。
    (三)有利于推动县域经济社会发展。国内外发达国家和地区的发展经验表明,在政策、资源等其他因素差异越来越小的情况下,同类城市之间竞争拼的就是政府部门的办事效率,比的就是谁拥有更加公平、公正、高效和透明的政务环境。推行政府部门职责目录化管理,就是为了给政府履职编织一个制度的笼子,以政府职责的“减法”换取市场、社会活力的“加法”,激发基层首创精神,为县域经济社会发展营造更加优质的政务环境。
二、现行县级政府部门职责管理的主要模式
近年来,全国一些县级城市从营造良好投资环境出发,都在积极推行政务公开工作,政府部门职责也在公开范围之内。从一些县级政府的政务公开情况看,虽然政府部门职责公布的形式千差万别,但无一例外均体现了目录化管理的思想和方法。归纳起来,大致有三种模式。
(一)单一职责模式。此种模式的主要特点是:以县级政府部门负责的行政审批类事项为唯一对象,不涉及部门其他职责。如云南省云龙县于2013年1月9日发布了《云龙县县级行政部门行政审批事项目录》,以职责目录清单的形式公布了该县县级政府部门的行政审批类职责。这种模式的优点是将与公民、法人和其他社会组织权利义务产生直接影响的政府部门职责事项编列出来,便于操作,清理难度也较小。缺点是只编列了政府部门行政审批类职责,不符合构建清晰、完整、高效的政府职责体系,推进政府全面、正确履职的要求。
(二)行政权力模式。此种模式的主要特点是:以法律法规为履职依据,按照一定的分类标准来编制县级政府部门职责目录。如四川德阳、台州三门和宁波下辖一些县(市、区)推行的行政执法责任制系统均采用了这种模式,把县级政府部门的法定行政权力事项按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚等十四类逐一罗列并形成目录表进行公布。在这一模式中,县级政府部门职责的概念被严格界定为:由法定行政机关或组织实施的,对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为,排除了部门宏观管理职权等抽象行政行为和其他管理事项。这种模式的优点是能够较为全面、清晰地体现县级政府部门的行政权力,便于社会公众对政府部门的行政执法行为进行监督,推动县级政府部门依法行政。缺点是行政权力只是县级政府部门职责体系中的一部分,政府部门的其他职责,诸如规划制定、督查考核、便民服务等并未体现,不能反映政府部门职责配置的全貌,不利于从宏观上来研究政府职责的配置问题。
(三)全面混合模式。此种模式的主要特点是:将县级政府部门行政权力事项和其他职责事项整合在一起编制县级政府部门职责目录。如湖北谷城县《谷城县行政权力和政务服务事项目录》。这种模式的优点是能够较为全面地反映部门职责配置情况,为政府职能转变提供详细的第一手资料。缺点是清理难度较大。仍以湖北谷城县为例,其公布的《谷城县行政权力和政务服务事项目录》只有政府部门行政权力和政务服务事项名称,没有依据、办理流程等具体内容,影响了职责目录编制工作的效果。
鉴于上述三种政府部门职责目录化管理主要模式各有优劣,在推行县级政府部门职责目录化管理过程中,应当综合上述三种模式的优点,探索以“政务清单”为主要内容的县级政府部门职责目录化管理模式。
三、“政务清单”解析
“政务清单”,顾名思义就是将县级政府部门政务活动中所包含的全部职责事项(包括权力事项、宏观管理事项和其他内部管理事项)编制成职责目录,其要素应包含:政务名称、政务类别、事项编码、实施依据、实施主体、备注等6项。“政务清单”是我国县级政府部门职责目录化管理的一种可能的实现模式。理由有三:其一,“政务清单”可实现县级政府部门职责的全覆盖,有利于全面、准确地摸清部门职责存量;其二,“政务清单”可实现县级政府部门政务运作的公开、透明,有利于推进法治政府、服务型政府、责任政府建设;其三,“政务清单”可实现县级政府部门职责管理方式由宏观管理向微观管理的转变,有利于县级政府部门职责配置的科学化和规范化。
当然,要实现县级政府部门“政务清单”效用的最大化, “政务清单”本身的科学性、有效性和权威性也非常重要。这就需要从推行“政务清单”的工作步骤和方法入手,切实提升“政务清单”的质量。
(一)全面清理。主要任务是按照既定的分类原则,根据确定的部门履职依据和梳理口径,对县级政府部门的职责进行逐一登记。重点要求是“全面”,也就是说,必须对部门的职责进行一次地毯式的梳理,不放过任何死角,彻底厘清部门的职责。同时,在清理过程中,应严格把握分类原则、梳理依据和梳理口径。分类方面,可以借鉴权力清单编制工作的相关经验和做法,将县级政府部门职责分为行政权力和非行政权力两大类,并分别进行细分,具体详见表一。
 
表一:
县级政府部门职责清理分类表

大类
小类
行政权力类
行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、其他行政权力。(共10类)
非行政权力类
宏观管理类、内部管理类、便民服务类、上级交办类、其他类。(共5类)

梳理依据方面,根据推行权力清单制度工作的要求,结合县级政府部门履职的实际,行政权力的依据应明确为法律、法规。非行政权力的依据为法律、法规、部门“三定”规定、党委政府规范性文件、上级行业主管部门规范性文件。为确保履职依据的权威性,本级部门规范性文件不能作为梳理依据。
梳理口径方面,必须事先制定好每一类职责事项的概念以及名称、依据的梳理标准。如行政处罚类事项,必须按照《行政处罚法》中对于行政处罚的定义来判断一个具体的职责事项是否属于行政处罚类事项。确定属于行政处罚类的职责事项,其名称可以概括为:“**(违法情形)的处罚”,并按一个条款罗列一个处罚事项的口径来梳理。又如,内部管理类事项,指的是部门层级之间的审核、审批等管理事项,不涉及公民、法人和其他社会组织的权利。当然,需要注意的是:内部管理类不包括单位内部人事管理、办文办会等事务类事项。
(二)审核确认。主要任务是对全面梳理出来的县级政府部门职责进行审核确认,将不符合职责标准的事项剔除,最终确定县级政府部门职责的规模,形成县级政府部门“政务清单”初稿。
(三)审定公布。主要任务是将县级政府部门“政务清单”初稿报本级政府审定,并以适当形式征求社会各界意见后统一编码,予以公布。
但是,编制县级政府部门“政务清单”是一项系统工程,在编制过程中,还应注意三方面问题:
一是充分借力使力。目前,在省、市、县三级都在同步开展职责清理工作的地方,县级政府部门在职责梳理过程中,应当充分借助上级行业主管部门的力量,求得业务上的指导和帮助。
二是健全工作体系。县级政府层面要建立一个强有力的工作机制和一个完善的工作方案,明确牵头部门、责任部门、工作环节、人员安排、工作网络等内容。
三是科学确定范围。对于没有明确依据的职责事项,应按照全面深化改革和政府职能转变的要求坚决予以取消。对于虽有相关依据但不符合全面深化改革精神的职责事项,暂时予以冻结,并积极创造条件予以取消。同时,对于能够转移给社会组织承担的职责事项,也应该积极创造条件转移,加快构建精简、高效、有限、有为的县级政府部门职责体系。
四、“政务清单”推行过程中可能存在的障碍
“政务清单”作为一种县级政府部门职责目录化管理的模式之一,虽然有许多优点,但根据目前政府部门履职的环境,在推行过程中有可能会遇到一些障碍。主要有三个方面:
(一)标准不统一。一是县级政府部门职责分类和信息编码等基础性标准不统一。目前,全国没有一个统一的县级政府部门职责目录编制标准。各地在职责分类、对象范围、编码等“政务清单”的基础性要素方面还存在差异。如职责分类方面,四川德阳分八类(行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付、其他事项),湖北谷城县分十五类(行政许可、非行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政奖励、行政确认、行政征用、行政裁决、行政检查、行政备案、行政划拨、行政服务、其他)。二是对象范围不统一。有的地方职责清理范围只限于政府工作部门,有的地方则将党委部门、群团组织也列入县级政府部门职责清理范畴。三是部分职责归属不统一。由于目前我国行政法体系还不健全,再加上县级政府部门“三定”规定中对职能的描述比较宏观,造成有些职责难以确定归属部门。如《中华人民共和国石油天然气管道保护法》规定,石油天然气管道保护方面的行政处罚事项由县级人民政府主管石油天然气管道保护工作的部门负责实施,然而有的地方并未明确指定哪一个部门为主管石油天然气管道保护工作的部门,导致在“政务清单”编制过程中需要花大量时间去协调、落实责任部门,增加了工作难度。
(二)权威性不足。一是由于法律法规和规范性文件相关文字表述的多样性和复杂性,导致梳理口径的多样性。如行政处罚类事项,既可以按违法行为来梳理,又可以按条款来梳理。有的县级政府部门多年来已经形成了自己行业独有的口径,当这种口径与“政务清单”梳理口径不一致时,到底以哪个为准,容易产生争议。二是在条目式列举县级政府部门职责事项的同时,客观上破坏了作为职责设定依据的法律法规以及规范性文件的整体性,不利于社会公众全面、准确地理解相关法律法规以及政策的内涵,容易淡化公民、法人和其他社会组织应尽相应义务的观念,加大县级政府部分政务推行的难度。三是政务运作的责任追究机制尚未健全。履职意味着承担相应责任,特别是对于县级政府部门来说,各领域执法监管的职责占了大头。部门往往以执法难度大、社会环境差为由,对社会上存在的各种应该查处的违法现象不愿主动去履职,导致食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等一些领域问题频发,影响了地方党委、政府的形象。“政务清单”公布后,对于存在上述现象的部门以及相关责任人员如何追责,目前还没有一个比较完善的办法。如果不健全责任追究机制,“政务清单”的权威性就难以体现,县级政府部门职责目录化管理也就难以发挥应有的效果。
(三)有效性不够。一是“政务清单”与部门“三定”规定中关于政府部门职能的表述方式之间的差异性影响“政务清单”推行的效果。县级政府部门“政务清单”中的职责目录是按照职责事项的属性来分类的,属于微观政府职能管理的范畴,而部门“三定”规定大多是根据职责事项所属的不同管理领域来分类的,属于宏观政府职能管理的范畴。由于县级政府部门履职的依据——法律法规规章以及规范性文件在不断变化,而部门“三定”规定却是在一定时期内相对稳定的,所以两者在时效性、兼容性等方面并不完全一致。由此,可能造成“政务清单”中的县级政府部门职责目录突破了该部门“三定”规定中规定的职能范围,从而对既有的职能管理模式造成冲击。因此,如何将县级政府部门职责目录化管理的实践过程与县级政府部门“三定”规定中“定职能”的工作结合起来,形成统一的县级政府部门职能管理规范和标准,需要进一步探索。二是“政务清单”和有关工作之间的关联性不够。如前所述,“政务清单”的编制对促进政府自身改革具有重要意义,但其毕竟属于新生事物,需各方面接受还有一个过程,再加上固有管理模式的惯性使然,在推进简政放权、机构改革、人员编制核定、部门职能配置、解决部门职能交叉、部门职责争议协调、部门履职评估等政府自身建设以及行政管理体制改革的具体领域可能会遭遇一定的阻力。
五、推进“政务清单”模式的几点举措
当前,从中央到地方,都在大力推进政府简政放权。李克强总理在多个场合也指出,要继续简政放权,打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”。这意味着在县级推进以“政务清单”为代表的政府部门职责目录化管理模式的外部环境越来越好。这一模式的成败,关键在于如何破解障碍,把“政务清单”编制好、公布好、使用好。推行“政务清单”,可以从以下三方面入手:
(一)进一步创新工作机制。在“政务清单”的编制、公布、使用等阶段,都要建章立制。特别是在“政务清单”公布后,要适时出台相关管理制度,进一步完善组织机构和工作机制。组织机构方面,要明确“政务清单”工作的牵头部门、审核部门以及编制部门的责任。工作机制方面,要进一步完善部门职责目录动态调整机制、部门履职争议协调机制、部门履职评估分析机制等工作机制。同时,要打破部门壁垒,逐步建立“政务清单”工作与机构编制管理、行政效能监察、部门年度目标责任制考核等工作的联动机制。比如部门机构编制调整、政府重大工作任务分配、部门年度目标责任制考核指标设置等必须以“政务清单”中有关部门职责目录为主要依据,着力构建以“政务清单”为基础的,运行顺畅、高效的县级政府部门职责管理链,逐步解决县级政府部门履职过程中存在的“职责不清、职能交叉、多头管理、互相推诿”以及“有利的争着管,无利的推着管”等现象。
(二)加大标准化研究力度。一是加强形式方面的标准化研究。在全国尚没有关于县级政府部门职责目录化管理统一标准的情况下,作为县级政府应该主动作为,积极探索,在推行“政务清单”的基础上,借鉴标准化管理的思路,加大对县级政府部门职责目录化管理标准化模式的研究,为今后各级政府职能的标准化管理提供经验。当前,最重要的是要加强对县级政府部门职责目录化管理的程序标准化以及实体标准化的研究。程序方面,要研究可行的县级政府部门职责目录化管理的编制、公布、使用等环节的标准化程序和做法。实体方面,可以逐步开展职责编码、职责名称、履职依据、履职主体等县级政府部门职责目录化管理要素的标准化研究,形成可信度高、可操作性强的编制标准。条件成熟的,可参照标准化管理的有关规范编写《县级政府部门职责目录编制标准》,为其他同类地区提供参考。二是加强政府职责范围方面的标准化研究。深化对县级政府职责边界的研究,为不断深化简政放权、合理确定县级政府部门的职责范围提供参考。
(三)强化政务清单权威性。一是从制度层面来体现。首先,地方党委、政府应积极维护“政务清单”的权威性,逐步形成按“政务清单”分配工作任务、考核部门绩效、评价使用党政干部的氛围。其次,在县级政府部门“三定”规定中,应在列明部门宏观性职责的同时,明确“政务清单”是部门“三定”规定的重要补充,具有相同的效力。二是从具体操作层面来体现。县级政府可在“政务清单”公布后,建立相应的制度保障体系,对不执行“政务清单”的部门予以必要的约束。同时,进一步完善问责机制,对不作为、慢作为、乱作为的部门实行有效的问责,促使县级政府各部门形成“按单操作”的意识,逐步改变县级政府部门履职过程中的“越位”、“错位”、“缺位”等现象,为县域经济社会发展提供更多的改革“红利”。

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